This article draws on themes examined in The Nile Basin: History, Diplomacy, and the Quest for Equitable Cooperation by Anthony Kon, published by Sarkon Plus Publishing.
The Nile Basin: Roots of Disagreement and Prospects for Cooperation
By Anthony Kon
Discussions of the Nile Basin are often reduced to disputes over water allocations, contested treaties, or the operation of a particular dam. The issues facing the basin, however, are considerably broader. They have developed over more than a century through changing political arrangements, differing levels of dependence on the Nile, expanding development aspirations, and contrasting interpretations of law, security, and equity.
At the heart of the problem is not merely the allocation of water. It also involves differences in how states understand equity, assess risk, interpret earlier agreements, and balance national sovereignty with the responsibilities arising from the shared nature of the Nile’s waters. Understanding these differences requires placing the basin’s agreements and institutions within their historical and political contexts, while also considering the practical opportunities for more durable cooperation.
One Nile, Different National Perspectives
The Nile is more than a river crossing national borders. It is an interconnected ecological, economic, and strategic system linking eleven countries with different geographies, climates, levels of development, and degrees of dependence on its waters. It supports agriculture, electricity generation, urban centres, wetlands, fisheries, and livelihoods across a basin extending from the equatorial lakes and the Ethiopian highlands to the Mediterranean Sea.
Physical interdependence, however, does not produce identical national perspectives. Egypt’s population, agriculture, and principal economic centres are concentrated overwhelmingly along the Nile and its delta. Limited rainfall and the country’s high dependence on the river have made the continuity of water supply a central national concern. Sudan’s position is shaped by the Blue Nile, White Nile, and Main Nile systems, as well as by its irrigation schemes, reservoirs, agricultural potential, and exposure to both floods and droughts. Ethiopia approaches the Nile largely through the Blue Nile and its tributaries, viewing hydropower and related infrastructure as important components of national development. The equatorial states have priorities involving electricity generation, irrigation, domestic water supply, environmental protection, and economic growth. South Sudan combines substantial development needs with responsibility for environmentally significant systems, including the Sudd wetlands.
These perspectives are neither uniform nor fixed. What one state regards as the protection of essential water security may be viewed by another as a restriction on legitimate development. Conversely, what one state considers equitable utilisation may be perceived elsewhere as creating uncertainty for established livelihoods, infrastructure, and national planning. The central question is therefore how change within a shared river system can be managed in a manner that recognises both existing dependence and evolving development needs.
Historical Agreements in Their Political Contexts
The present debate cannot be properly understood without tracing the chronology of the early agreements concerning the Nile and recognising the differences in their purposes, parties, and political settings. These instruments were concluded during successive historical periods. They did not constitute, from the outset, a single and integrated legal system; rather, each reflected the political priorities and interests of its time.
The 1902 Anglo–Ethiopian Treaty was concluded between Ethiopia and the British Government within the context of political and territorial arrangements connected with the demarcation of the boundary between Ethiopia and the Anglo–Egyptian Sudan, together with other boundary matters involving Eritrea. Regulation of the use of the Nile’s waters was not its principal purpose. One of its provisions, however, contained a treaty obligation not to construct works on the Blue Nile, the Sobat River, or Lake Tana that would arrest the flow of their waters into the Nile without the prior agreement of the British Government and the Government of Sudan.
In its wording, the provision took the form of a conditional restriction relating to specified conduct. It did not necessarily establish a comprehensive system for allocating Nile waters or fully define the rights of all riparian states. Its contemporary interpretation therefore remains connected to its language and to its contractual and historical context. The provision alone is insufficient to determine conclusively its present legal effects or its application to projects that did not exist when the treaty was concluded.
A distinction must also be drawn between what may be derived from the provision’s historical meaning and what its application would require in light of the development of international law and changing circumstances. This is particularly important because the states concerned continue to differ over its scope, parties, and legal effects, and no subsequent interpretation has secured their common acceptance.
The 1929 arrangements arose in a different political and administrative setting. They involved Egypt and the British authorities acting in relation to Sudan and the territories then under British administration in East Africa. Their principal focus was the regulation of irrigation works, the protection of existing water uses, and the prevention of projects that might materially affect the volume or timing of the waters reaching Egypt. Within their historical context, these arrangements contributed to a degree of predictability in irrigation planning and water administration.
They were not, however, conceived as a comprehensive basin-wide agreement among the eleven sovereign states that now share the Nile. As African states attained independence, this distinction acquired increasing legal and political significance. Egypt continued to emphasise existing uses and the need to protect the water security built around them, while several upstream states maintained that arrangements concluded without their participation as independent countries could not, by themselves, determine their present or future use of the Nile.
The 1959 Agreement and the Limits of Its Bilateral Framework
The 1959 Agreement for the Full Utilisation of the Nile Waters between Egypt and Sudan marked an important stage in bilateral water cooperation. On the basis of an estimated average annual flow of 84 billion cubic metres at Aswan and anticipated storage losses, it allocated 55.5 billion cubic metres to Egypt and 18.5 billion cubic metres to Sudan. It also established the Permanent Joint Technical Commission and supported coordinated planning concerning reservoirs, irrigation, and other hydraulic works. Within the relationship between Egypt and Sudan, the agreement provided an organised framework and greater predictability for long-term planning. Its full text is available through the FAOLEX treaty database.
At the same time, the agreement remained bilateral in scope. The other riparian states were not parties to it and were not allocated shares under its formula. As the economic and technical capacities of upstream states expanded, and as their demand for electricity, irrigation, domestic water supply, and industrial development increased, the practical and political significance of their exclusion became more pronounced.
While Egypt and Sudan continued to uphold the rights and arrangements that they considered the agreement to have established, several upstream states maintained that an agreement to which they were not parties could not, by itself, constitute a binding framework for all the states of the basin. This divergence does not diminish the agreement’s historical importance, but it demonstrates the limits of its capacity, standing alone, to serve as a common legal foundation for governing the basin as a whole.
Independence and Changing Priorities of Development and Water Security
The independence of African states transformed the political character of the basin. Governments increasingly connected the management of natural resources with sovereignty, national development, and economic transformation. For upstream countries, developing water resources became associated with expanding access to electricity, improving agricultural productivity, strengthening food security, and supporting industrial growth. Hydropower and irrigation were therefore viewed not merely as water projects, but as integral components of national development strategies.
Egypt, meanwhile, remained highly dependent on the Nile, while water planning in Sudan was closely linked to its agricultural and hydropower facilities and its existing irrigation networks. The transition from historical arrangements to a new framework was therefore not an abstract legal matter. It affected deeply rooted understandings of national security, water rights, and economic stability.
Since then, the debate has increasingly centred on how to reconcile the protection of existing uses with the creation of space for new uses, and how to balance the planning needs of downstream states with the development aspirations of upstream states.
These positions reflect different forms of vulnerability. Downstream states are concerned that changes in the volume or timing of flows may affect systems on which large populations and established economic activities depend. Upstream states are concerned that continued reliance on inherited patterns of use may restrict their ability to address pressing development needs. The two concerns are not necessarily irreconcilable. The difficulty lies in agreeing on the rules, information, safeguards, and institutions required to manage benefits and risks with sufficient confidence.
Early Multilateral Technical Cooperation
Before the establishment of a basin-wide institutional platform, several technical initiatives sought to improve knowledge and cooperation among the Nile countries. Programmes such as Hydromet, launched in 1967, focused on hydrometeorological monitoring in the equatorial lakes region. Tecconile, established during the 1990s, broadened technical dialogue and contributed to the preparation of a wider cooperative agenda.
These initiatives were not intended to create a comprehensive framework for managing the Nile at basin level. Rather, they sought to build a shared knowledge base, strengthen technical capacity, and establish regular channels of communication. Nevertheless, they acquired indirect political significance by demonstrating that technical cooperation could advance even when comprehensive legal agreement remained beyond reach. The institutional and professional experience accumulated through these programmes helped create the conditions for a broader cooperative platform at the end of the 1990s.
International Water Law and the Balance Between Principles
Contemporary international water law provides principles that can assist states in addressing competing uses of a shared watercourse. The 1997 United Nations Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses incorporates the principles of equitable and reasonable utilisation, cooperation, information exchange, and the obligation to take all appropriate measures to prevent significant harm. These principles are interconnected, and their application depends on the circumstances of each watercourse and proposed use. An overview is available from the United Nations Audiovisual Library of International Law.
Equitable and reasonable utilisation does not necessarily mean equal volumetric shares. It requires consideration of relevant factors, including geography, hydrology, population, social and economic needs, existing and potential uses, environmental considerations, available alternatives, and the effects of one state’s use on another.
The obligation not to cause significant harm is similarly contextual. Shared rivers inevitably transmit certain effects across borders. An assessment may therefore consider the nature and seriousness of the anticipated harm, the reasonableness of the proposed use, the availability of mitigation measures, and the quality of consultation among the states concerned.
Within the Nile Basin, upstream states have generally placed greater emphasis on equitable utilisation and the right to development, while downstream states have attached particular importance to preventing significant harm and protecting existing uses. These emphases need not be regarded as inherently incompatible. Rather, they demonstrate the need for procedures capable of balancing the relevant principles in specific circumstances.
The real difficulty arises when moving from a general principle to a practical case. What constitutes equitable utilisation in a basin where levels of dependence differ? When does an effect reach the threshold of significant harm? What information should be exchanged before a major project is implemented? When should that information be provided, and how long should consultations continue? Differences in the answers to these questions do not necessarily indicate rejection of the principles of international law. They reveal differences in how those principles are interpreted, balanced, and applied within a complex political and hydrological context.
From the Nile Basin Initiative to the Cooperative Framework Agreement
The establishment of the Nile Basin Initiative on 22 February 1999 marked an important institutional development. It created a transitional platform through which participating riparian states could pursue consultation, technical cooperation, and shared development. The NBI supported hydrological analysis, professional exchange, institutional capacity-building, and project preparation. Its subsidiary programmes in the Eastern Nile and the Nile Equatorial Lakes regions also provided channels of cooperation adapted to different subregional circumstances. The Initiative’s institutional history describes it as a transitional arrangement pending the establishment of a permanent cooperative framework.
The NBI demonstrated that cooperation could advance in practical fields even when broader legal and political differences remained unresolved. At the same time, a transitional technical institution could not be expected to resolve every question concerning historical agreements, legal interpretations, or national water security.
Alongside this technical cooperation, the basin states negotiated the Cooperative Framework Agreement with the aim of moving from the NBI’s transitional arrangement to a permanent legal and institutional framework. The agreement was opened for signature in 2010 and was signed by Ethiopia, Uganda, Tanzania, Rwanda, and Kenya. Burundi became a signatory in 2011. Egypt and Sudan did not sign the agreement, as differences—particularly over the wording of Article 14(b) concerning water security—remained among the principal obstacles to securing its universal acceptance.
Unlike the 1959 Agreement, the CFA does not allocate fixed quantities of water. It establishes general principles, rights, and obligations relating to equitable and reasonable utilisation, sustainable development, information exchange, planned measures, and environmental protection. Its entry into force for its parties on 13 October 2024 opened a new stage in the institutional development of the basin, while leaving the challenge of inclusive participation unresolved.
From Agreement to Commission: The Test of Institutional Transition
The Cooperative Framework Agreement provides for the establishment of the Nile River Basin Commission as a permanent institution responsible for supporting cooperation among the states parties, facilitating the exchange of data and information, promoting joint planning, advancing equitable and reasonable utilisation, and contributing to the prevention and settlement of disputes through institutional consultation.
The transition from an initiative of an interim character to a commission established under an agreement in force therefore represents an important change in the structure of regional cooperation.
The broader challenge is that creating an institution among a group of states does not automatically produce an inclusive framework for the basin as a whole. The Commission’s regional value will consequently depend on its ability to demonstrate practical benefits, maintain channels of communication with non-party states, preserve the useful technical experience developed through the NBI, and prevent legal disagreement from becoming a permanent institutional division.
Article 14(b): Diverging Views of Water Security in the Context of the GERD
Article 14(b), concerning water security, was among the provisions that most strongly affected the course of negotiations over the Cooperative Framework Agreement. Although agreement was reached on most of the CFA’s provisions, the wording of Article 14(b) remained contested, particularly regarding how to reconcile equitable and reasonable utilisation, the obligation not to cause significant harm, and the protection of water security and existing uses.
The unresolved parts of Article 14(b) were therefore included in an annex to the agreement, and the Nile River Basin Commission was tasked with seeking an agreed formulation within six months of its establishment.
From the perspective of several upstream states, water security should not be interpreted in a manner that entrenches historical patterns of use or restricts future development opportunities. Downstream states, by contrast, regard water security as inseparable from the protection of populations and economies that depend heavily on the regularity of Nile flows.
Article 14(b) therefore reflects a broader disagreement over how to balance the right to develop new uses with the need to protect existing ones, and how to reconcile development requirements with water-security considerations. Its importance extends beyond the wording of a single provision. It reveals differing views of whether water security should primarily protect existing conditions, create room for future development, or establish a framework within which both concerns can be considered together.
Beyond Article 14(b): Wider Legal and Procedural Questions
The difficulties facing the basin are not confined to a single provision. They also concern prior notification, the scope and timing of information exchange, environmental and social impact assessment, consultation over planned measures, drought management, operational coordination, and the procedures available when states disagree.
These matters are important because general legal principles become meaningful only when translated into procedures. A commitment to cooperate requires clarity regarding the information that should be shared and the time at which it should be provided. A commitment to avoid significant harm requires credible assessment, consultation, monitoring, and mitigation. Equitable utilisation requires a process through which relevant factors can be examined and reconsidered as hydrological, demographic, and economic conditions change.
The basin therefore needs more than agreement on abstract legal language. It requires dependable practices capable of reducing uncertainty, supporting planning, and addressing differences before they escalate. Such practices do not necessarily require states to abandon their broader legal positions. They may allow practical cooperation to proceed while politically or legally contested questions remain under discussion.
The Grand Ethiopian Renaissance Dam: From a Development Project to a Focus of Regional Negotiation
The Grand Ethiopian Renaissance Dam brought many of the basin’s longstanding questions into sharper focus. For Ethiopia, the project is associated with hydropower generation, national development, and expanded access to electricity. For Egypt, the principal concerns relate to water security and the possible effects of filling and operation, particularly during prolonged drought. Sudan’s position includes potential benefits from regulated flows and electricity, together with concerns relating to dam safety, data exchange, and operational coordination.
The 2015 Declaration of Principles demonstrated that Egypt, Ethiopia, and Sudan could agree on broad commitments involving cooperation, equitable and reasonable utilisation, the prevention of significant harm, information exchange, dam safety, and the peaceful settlement of disputes.
Subsequent negotiations, however, demonstrated the difficulty of translating these general principles into detailed rules governing filling, annual operation, drought and prolonged drought, data exchange, and dispute settlement.
The difficulty is not solely technical. Proposed operating arrangements may also be assessed in terms of what they might imply for broader legal positions and future projects. The GERD negotiations are therefore both a project-specific process and a test of the basin’s broader capacity to manage change.
Progress may depend on arrangements that address practical operational concerns while allowing the parties to preserve their wider legal positions. Such arrangements would not resolve every historical disagreement, but they could reduce uncertainty and create more predictable conditions for cooperation.
Beyond the GERD: Wider Prospects for Cooperation in the Nile Basin
Despite the prominent place occupied by the GERD in political and media discourse, the Nile Basin is larger than the trilateral dispute surrounding the dam. It comprises eleven countries and encompasses diverse water and ecological systems, extending from the equatorial lakes and the White and Blue Niles to the wetlands of South Sudan and the Egyptian delta.
The basin also faces issues extending beyond dams and water allocation, including ecosystem protection, pollution, land degradation, flood management, navigation, food security, electricity trade, and adaptation to climate change.
Reducing the basin to a single issue obscures wider areas of cooperation. Progress can be made on several common interests without waiting for every legal disagreement to be resolved. These include improving hydrological monitoring, developing early-warning systems, connecting electricity networks, protecting wetlands, increasing water-use efficiency, and coordinating disaster response.
Practical achievements in these fields may produce tangible benefits and help build the confidence required to address more sensitive questions.
Why Have the Disagreements Persisted?
Disagreements have persisted because each state views the Nile from a different geographical position and through a different historical experience. A country that depends on flows originating beyond its borders regards predictability as a security necessity. A country that considers itself not to have benefited from its water resources to the extent it aspires to may regard expanded use as a developmental and sovereign right.
These geographical differences lead states to rank their priorities differently even when they accept the same general principles.
National narratives have also reinforced established positions. In some countries, the Nile is associated with survival and historical continuity; in others, it is linked to equity, development, and the correction of inherited imbalances. When water becomes a symbol of identity and sovereignty, compromise becomes more difficult because a technical concession may be interpreted domestically as a political retreat.
The absence of a single institution accepted by all the basin states and capable of collecting data, reviewing projects, coordinating operations, and preventing disputes before they intensify has further contributed to the problem. The Nile Basin Initiative created an important space for cooperation, while the Cooperative Framework Agreement provided a legal foundation for its parties. Continued differences in participation, however, mean that the basin’s institutional structure remains incomplete.
Technical uncertainty adds another layer of complexity. States may rely on different hydrological models, planning assumptions, and assessments of risk. Where political confidence is limited, technical differences may be interpreted through the broader lenses of sovereignty and national security. These conditions help explain why negotiations may produce technical convergence in certain areas without yielding a comprehensive political settlement.
Climate Variability and Shared Risks
Climate variability makes the management of the basin more difficult because historical flow patterns may become less reliable as a stable basis for planning. Parts of the basin may experience longer droughts or more severe floods, together with higher temperatures, increased evaporation, and changes in rainfall seasons.
Demand for water, energy, and food is also increasing as populations grow, cities expand, and agricultural needs rise, while pressure on ecosystems intensifies.
Under these conditions, no state can manage the risks alone. Effective drought management depends on knowledge of rainfall, storage levels, and flows across several parts of the basin. Flood management similarly requires timely information and coordination across borders. Climate change therefore transforms data exchange and joint planning from a desirable diplomatic option into a practical necessity.
Cooperation may include shared forecasting, agreed drought indicators, coordinated early-warning systems, environmental monitoring, and voluntary communication among infrastructure operators. Such measures do not require states to surrender ownership of their projects or their national decision-making authority. They can improve preparedness, reduce avoidable harm, and create operating options from which several countries may benefit.
Practical Pathways for Gradual Cooperation
Practical progress in cooperation should not depend, from the outset, on reaching a comprehensive agreement that resolves every historical and legal question. Cooperation may begin in specific fields where common interests already exist, including near-real-time data exchange, the development of shared hydrological models, the establishment of early-warning procedures, coordination during droughts and floods, and joint assessments of the effects of major projects.
Cooperation may also be expanded through electricity trade and interconnected power networks, investment in more water-efficient agriculture, protection of wetlands and watersheds, and pollution reduction. Focusing on mutual benefits can shift the discussion from the allocation of water alone to the broader question of how shared benefits can be created and distributed equitably.
This approach requires both flexibility and clarity. Flexibility is necessary to adapt to climatic and developmental changes, while clarity supports planning and reduces the risk of misunderstanding. A balance between the two may be achieved through rules that can be reviewed, regular periods for evaluating implementation, graduated procedures for addressing disagreements, and continuous engagement among experts and policymakers.
Gradual cooperation should not be confused with postponing difficult questions indefinitely. Its purpose is to build practices, evidence, and confidence that make those questions more manageable. Successful cooperation in one area may create incentives and institutional relationships that support progress in others.
Conclusion: From Managing Disagreement to Building Sustainable Cooperation
The history of cooperation in the Nile Basin demonstrates that today’s disagreements did not arise from a single event. They accumulated through successive historical stages marked by changing balances of power, development priorities, levels of dependence on the Nile, and legal frameworks governing relations among states.
From the early agreements, through technical cooperation programmes and the Nile Basin Initiative, to the Cooperative Framework Agreement and the GERD, the central question has remained how to reconcile development aspirations with water-security considerations within an interconnected system that no state can manage in isolation.
The principal challenge lies less in the absence of common principles than in translating them into clear procedures and regular practices. Equitable and reasonable utilisation, the obligation not to cause significant harm, information exchange, and consultation are widely accepted in their general forms. Their effectiveness, however, depends on agreement regarding how they should be applied, the timing of the related procedures, and the mechanisms used to address drought, climate variability, and major projects.
Building sustainable cooperation therefore requires trusted institutions, reliable data, adaptable operating rules, and permanent channels for technical and political dialogue.
The development of the basin suggests that stability will not be achieved merely by returning to arrangements of the past or by moving directly to a comprehensive legal framework that does not enjoy the acceptance of all parties. A more realistic path may combine political dialogue with gradual practical arrangements, enabling states to build confidence, improve predictability and planning, and expand areas of mutual benefit.
Cooperation in the Nile Basin is not the product of a single agreement. It is a cumulative process built through mutual commitment, sustained practice, and the capacity to adapt to legal, hydrological, and developmental change.
About the Book
This article draws on themes examined in The Nile Basin: History, Diplomacy, and the Quest for Equitable Cooperation by Anthony Kon, published by Sarkon Plus Publishing.
The book traces the historical development of water relations across the basin, explains the factors that have kept disagreements unresolved, and examines opportunities that may open a path towards more balanced and sustainable cooperation.
It does not offer a ready-made formula for resolving complex disputes. Instead, it places them within their historical, legal, and political contexts and invites readers to understand the Nile as a sphere of mutual interests and shared responsibility, rather than merely as a resource over which states compete.
Bringing together historical inquiry, international water law, diplomatic analysis, infrastructure development, environmental change, and regional cooperation, the book provides a structured account of how the present situation emerged and why durable cooperation requires more than agreement on general principles.
Explore the book and its available editions.
يستند هذا المقال إلى موضوعات تناولها كتاب حوض النيل: التاريخ والدبلوماسية والسعي نحو تعاون منصف، للمؤلف أنتوني كون، والصادر عن دار ساركون بلس للنشر.
حوض النيل: جذور الخلاف وآفاق التعاون
بقلم أنتوني كون
غالباً ما يُتناول حوض النيل من خلال إطار ضيق يختزل قضاياه في الخلاف حول حصص المياه، أو الجدل بشأن اتفاقية تاريخية، أو تشغيل سد بعينه. غير أن القضايا التي تواجه الحوض أوسع وأكثر تعقيداً؛ فقد تشكّلت على امتداد أكثر من قرن في ظل ترتيبات سياسية متغيرة، ودرجات متفاوتة من الاعتماد على مياه النيل، وتطلعات تنموية متنامية، وتفسيرات مختلفة للقانون والأمن والعدالة.
فجوهر المشكلة لا يقتصر على توزيع المياه، بل يمتد إلى تباين تصورات الدول للعدالة، واختلاف تقديراتها للمخاطر وقراءاتها للاتفاقيات السابقة، وكيفية الموازنة بين السيادة الوطنية والمسؤوليات التي تفرضها الطبيعة المشتركة لمياه النيل. ويقتضي فهم هذه الاختلافات وضع الاتفاقيات والمؤسسات المرتبطة بالحوض في سياقاتها التاريخية والسياسية، إلى جانب النظر في الفرص العملية التي يمكن أن تدعم تعاوناً أكثر استدامة.
نيل واحد ورؤى وطنية مختلفة
النيل ليس مجرد نهر يعبر الحدود الوطنية، بل هو منظومة بيئية واقتصادية واستراتيجية مترابطة تجمع إحدى عشرة دولة تختلف في أوضاعها الجغرافية والمناخية والتنموية وفي درجات اعتمادها على مياهه. فهو يدعم الزراعة، وتوليد الكهرباء، والمدن، والأراضي الرطبة، ومصائد الأسماك، وسبل العيش، عبر حوض يمتد من البحيرات الاستوائية والمرتفعات الإثيوبية إلى البحر الأبيض المتوسط.
غير أن الترابط الذي تفرضه الجغرافيا لا ينتج رؤى وطنية متطابقة. فالسكان والزراعة والمراكز الاقتصادية الرئيسية في مصر يتركزون بدرجة كبيرة على امتداد النيل ودلتاه، كما جعلت محدودية الأمطار واستمرار الاعتماد الكبير على النهر من انتظام إمدادات المياه قضية وطنية أساسية. ويتشكل موقف السودان من موقعه على منظومات النيل الأزرق والنيل الأبيض والنيل الرئيسي، فضلاً عن مشروعاته الزراعية وخزاناته وإمكاناته الزراعية وتعرضه للفيضانات والجفاف. أما إثيوبيا، فتنظر إلى النيل بدرجة كبيرة من خلال النيل الأزرق وروافده، وترى في الطاقة الكهرومائية والبنية التحتية المرتبطة بها عناصر مهمة في التنمية الوطنية.
وللدول الاستوائية أولوياتها المتعلقة بتوليد الكهرباء والري وإمدادات المياه المنزلية وحماية البيئة والنمو الاقتصادي، في حين تجمع دولة جنوب السودان بين احتياجات تنموية كبيرة ومسؤولية عن نظم بيئية ذات أهمية إقليمية، من بينها أراضي السد الرطبة.
ولا تتسم هذه الرؤى بالثبات أو التجانس الكامل. فما تعتبره دولة حماية ضرورية لأمنها المائي قد تنظر إليه دولة أخرى بوصفه قيداً على حقها المشروع في التنمية. وفي المقابل، قد يُفهم ما تراه دولة انتفاعاً منصفاً على أنه مصدر لعدم اليقين بالنسبة إلى سبل العيش والبنية التحتية وخطط التنمية القائمة في دولة أخرى. ولذلك، يتمثل السؤال الأساسي في كيفية إدارة التغيير داخل منظومة مائية مشتركة على نحو يراعي الاعتماد القائم والاحتياجات التنموية المتطورة في الوقت نفسه.
الاتفاقيات التاريخية في سياقاتها السياسية
يصعب فهم النقاش الراهن من دون تتبّع التسلسل الزمني للاتفاقيات المبكرة المتصلة بمياه النيل، والوقوف على اختلاف أهدافها وأطرافها وسياقاتها السياسية. فقد أُبرمت هذه الاتفاقيات في مراحل تاريخية متعاقبة، ولم تشكّل منذ البداية منظومة قانونية واحدة ومتكاملة، بل عكست في كل مرحلة أولويات سياسية ومصالح مختلفة.
وفي هذا السياق، أُبرمت المعاهدة الأنجلو–إثيوبية لعام 1902 بين إثيوبيا والحكومة البريطانية، في إطار ترتيبات سياسية وحدودية اتصلت بترسيم الحدود بين إثيوبيا والسودان الأنجلو–مصري، إلى جانب مسائل حدودية أخرى مرتبطة بإريتريا. ولم يكن تنظيم استخدام مياه النيل هدفها الرئيسي؛ غير أن أحد بنودها تضمّن التزاماً تعاقدياً بعدم إنشاء أعمال على النيل الأزرق أو نهر السوباط، أو في بحيرة تانا، من شأنها أن تعيق تدفق مياهها إلى النيل، إلا بموافقة مسبقة من الحكومة البريطانية وحكومة السودان.
وبذلك، اتخذ البند، من حيث صيغته، طابعاً تقييدياً مشروطاً يتعلق بسلوك محدد، من دون أن ينشئ بالضرورة نظاماً شاملاً لتوزيع مياه النيل أو يحدد بصورة مكتملة حقوق جميع الدول المشاطئة. ومن ثم، فإن تفسيره اليوم يظل مرتبطاً بعبارته وسياقه التعاقدي والتاريخي، ولا يكفي وحده للجزم بآثاره القانونية المعاصرة أو بمدى انطباقه على مشروعات لم تكن قائمة عند إبرامه.
كما ينبغي التمييز بين ما يمكن استخلاصه من المعنى التاريخي للبند وبين ما يتطلبه تطبيقه في ضوء تطور قواعد القانون الدولي وتغير الظروف، ولا سيما في ظل استمرار التباين بين الدول المعنية بشأن نطاقه وأطرافه وآثاره، وعدم وجود تفسير لاحق يحظى بقبول مشترك.
أما ترتيبات عام 1929، فقد نشأت في سياق سياسي وإداري مختلف، وشملت مصر والسلطات البريطانية التي كانت تتصرف فيما يتصل بالسودان والأقاليم الخاضعة للإدارة البريطانية في شرق أفريقيا آنذاك. وقد انصب اهتمام تلك الترتيبات أساساً على تنظيم أعمال الري، وحماية الاستخدامات المائية القائمة، وتجنب المشروعات التي يمكن أن تؤثر تأثيراً ملموساً في حجم المياه المتدفقة إلى مصر أو توقيتها. وفي سياقها التاريخي، أسهمت هذه الترتيبات في توفير قدر من القدرة على التنبؤ في تخطيط الري وإدارة المياه.
غير أنها لم تُصمم بوصفها اتفاقية شاملة تضم الدول الإحدى عشرة ذات السيادة التي تتقاسم حوض النيل اليوم. ومع استقلال الدول الأفريقية، اكتسب هذا التمييز أهمية قانونية وسياسية متزايدة. فقد واصلت مصر التأكيد على أهمية الاستخدامات القائمة وضرورة حماية الأمن المائي المرتبط بها، بينما رأت عدة دول منبع أن الترتيبات التي أُبرمت من دون مشاركتها بوصفها دولاً مستقلة لا يمكن أن تحدد، بمفردها، استخداماتها الحالية أو المستقبلية لمياه النيل.
اتفاقية عام 1959 وحدود إطارها الثنائي
مثّلت اتفاقية الانتفاع الكامل بمياه النيل لعام 1959 بين مصر والسودان مرحلة مهمة في التعاون المائي الثنائي. واستناداً إلى متوسط سنوي مقدر للتدفق عند أسوان يبلغ 84 مليار متر مكعب، وبعد احتساب الفاقد المتوقع من التخزين، خصصت الاتفاقية 55.5 مليار متر مكعب لمصر و18.5 مليار متر مكعب للسودان. كما أنشأت الهيئة الفنية الدائمة المشتركة، ودعمت التخطيط المنسق للخزانات والري وغيرها من المنشآت المائية. وفي إطار العلاقة بين مصر والسودان، وفرت الاتفاقية تنظيماً مؤسسياً وقدراً أكبر من القدرة على التنبؤ لأغراض التخطيط الطويل الأجل. ويمكن الاطلاع على نصها الكامل من خلال قاعدة بيانات الاتفاقيات في منظمة الأغذية والزراعة.
ومع ذلك، ظلت الاتفاقية ثنائية من حيث نطاقها؛ فلم تكن الدول المشاطئة الأخرى أطرافاً فيها، ولم تُخصص لها حصص وفقاً لصيغتها التوزيعية. ومع تنامي القدرات الاقتصادية والفنية لدول المنبع، وازدياد احتياجاتها إلى الكهرباء والري وإمدادات المياه والتنمية الصناعية، أصبحت الآثار العملية والسياسية لعدم مشاركتها أكثر وضوحاً.
فبينما تمسكت مصر والسودان بالحقوق والترتيبات التي اعتبرتا أن الاتفاقية كرّستها، رأت عدة دول منبع أن اتفاقاً لم تكن طرفاً فيه لا يمكن أن يشكّل بمفرده إطاراً ملزماً لجميع دول الحوض. ولا ينتقص هذا التباين من الأهمية التاريخية للاتفاقية، لكنه يبيّن حدود قدرتها، بمفردها، على أن تشكّل مرجعية قانونية جامعة لجميع دول الحوض.
الاستقلال وتغيّر أولويات التنمية والأمن المائي
أدى استقلال الدول الأفريقية إلى تغيير الطابع السياسي للحوض، إذ ربطت الحكومات بصورة متزايدة بين إدارة الموارد الطبيعية والسيادة الوطنية والتنمية والتحول الاقتصادي. وبالنسبة إلى دول المنبع، ارتبط تطوير الموارد المائية بتوسيع نطاق الحصول على الكهرباء، وتحسين الإنتاجية الزراعية، وتعزيز الأمن الغذائي، ودعم النمو الصناعي. ولذلك، لم تعد مشروعات الطاقة الكهرومائية والري تُفهم باعتبارها مشروعات مائية فحسب، بل بوصفها عناصر أساسية في الاستراتيجيات الوطنية للتنمية.
وفي المقابل، ظل اعتماد مصر على مياه النيل كبيراً، في حين ارتبط التخطيط المائي في السودان بمنشآته الزراعية والكهرومائية وشبكات الري القائمة. ولذلك، لم يكن الانتقال من الترتيبات التاريخية إلى إطار جديد مسألة قانونية مجردة؛ إذ مسّ تصورات راسخة تتعلق بالأمن الوطني، والحقوق المائية، والاستقرار الاقتصادي. ومنذ ذلك الحين، تمحور النقاش حول كيفية التوفيق بين حماية الاستخدامات القائمة وإتاحة المجال لاستخدامات جديدة، وبين حاجة دول المصب إلى استقرار التخطيط وتطلعات دول المنبع إلى التنمية.
وتعبّر هذه المواقف عن صور مختلفة من الهشاشة. فدول المصب تخشى أن تؤثر التغييرات في كمية التدفقات أو توقيتها في نظم تعتمد عليها أعداد كبيرة من السكان وأنشطة اقتصادية قائمة. وفي المقابل، تخشى دول المنبع أن يؤدي استمرار الاعتماد على أنماط الاستخدام الموروثة إلى تقييد قدرتها على تلبية احتياجاتها التنموية. ولا تتعارض هاتان الشاغلتان بالضرورة، غير أن التوفيق بينهما يتطلب قواعد ومعلومات وضمانات ومؤسسات تتيح إدارة المنافع والمخاطر بقدر كافٍ من الثقة.
البدايات المبكرة للتعاون الفني متعدد الأطراف
قبل إنشاء إطار مؤسسي على مستوى الحوض، سعت عدة مبادرات فنية إلى توسيع قاعدة المعرفة المشتركة وتعزيز التعاون بين دول النيل. ومن أبرزها مشروع «هيدروميت»، الذي أُطلق عام 1967 وركّز على الرصد الهيدرولوجي والمناخي في منطقة البحيرات الاستوائية، ثم مشروع «تيكونايل» خلال تسعينيات القرن العشرين، الذي وسّع نطاق الحوار الفني وأسهم في التمهيد لبرنامج أوسع للتعاون بين دول الحوض.
لم تكن هذه المبادرات تستهدف إنشاء إطار شامل لإدارة مياه النيل على مستوى الحوض، بقدر ما سعت إلى بناء قاعدة معرفية مشتركة، وتعزيز القدرات الفنية، وإرساء قنوات منتظمة للتواصل. غير أنها اكتسبت أهمية سياسية غير مباشرة، إذ برهنت على إمكان إحراز تقدم في التعاون الفني حتى في غياب توافق قانوني شامل. وأسهم تراكم الخبرات المؤسسية والفنية الناتجة عنها في تهيئة الظروف لقيام منصة أوسع للتعاون مع نهاية التسعينيات.
القانون الدولي للمياه والتوازن بين المبادئ
يوفر القانون الدولي المعاصر للمياه مجموعة من المبادئ التي يمكن أن تساعد الدول على معالجة الاستخدامات المتنافسة للمجرى المائي المشترك. فقد تضمنت اتفاقية الأمم المتحدة لعام 1997 بشأن استخدام المجاري المائية الدولية في الأغراض غير الملاحية مبادئ الانتفاع المنصف والمعقول، والتعاون، وتبادل المعلومات، والالتزام باتخاذ التدابير المناسبة لمنع التسبب في ضرر ذي شأن. وهذه المبادئ مترابطة، ويتوقف تطبيقها على ظروف كل مجرى مائي وكل استخدام مقترح. ويمكن الاطلاع على عرض للاتفاقية من خلال مكتبة الأمم المتحدة السمعية والبصرية للقانون الدولي.
ولا يعني الانتفاع المنصف والمعقول بالضرورة تقسيم المياه إلى حصص متساوية. فتطبيقه يتطلب النظر في مجموعة من العوامل، من بينها الجغرافيا والهيدرولوجيا والسكان والاحتياجات الاجتماعية والاقتصادية والاستخدامات القائمة والمحتملة والاعتبارات البيئية والبدائل المتاحة وآثار استخدام دولة في دولة أخرى.
كما أن الالتزام بعدم التسبب في ضرر ذي شأن يرتبط بالسياق. فالمجاري المائية المشتركة تنقل بعض الآثار عبر الحدود بطبيعتها؛ ولذلك، قد يشمل التقييم طبيعة الضرر المتوقع وخطورته، ومدى معقولية الاستخدام المقترح، وإمكانات التخفيف من آثاره، ونوعية المشاورات بين الدول المعنية.
وقد ركزت دول المنبع في حوض النيل بدرجة أكبر على الانتفاع المنصف والمعقول وحقها في التنمية، بينما أولت دول المصب أهمية خاصة لمنع الضرر ذي الشأن وحماية الاستخدامات القائمة. ولا ينبغي النظر إلى هذين التوجهين باعتبارهما متعارضين بطبيعتهما، بل بوصفهما دليلاً على الحاجة إلى إجراءات قادرة على الموازنة بين المبادئ ذات الصلة في الحالات العملية.
وتبرز الصعوبة الحقيقية عند الانتقال من المبادئ العامة إلى التطبيق العملي. فكيف يُحدَّد الانتفاع المنصف في حوض تتفاوت فيه درجات الاعتماد على المياه؟ ومتى يرتقي الأثر المحتمل إلى مستوى الضرر ذي الشأن؟ وما نطاق المعلومات التي ينبغي تبادلها قبل تنفيذ مشروع كبير، ومتى يجب تقديمها، وما المدة المعقولة للتشاور بشأنها؟ ولا يعني اختلاف الدول في الإجابة عن هذه الأسئلة رفضاً لمبادئ القانون الدولي، بل يعكس تبايناً في تفسيرها، والموازنة بينها، وتطبيقها ضمن سياق سياسي وهيدرولوجي معقد.
من مبادرة حوض النيل إلى الاتفاقية الإطارية التعاونية
شكّل إنشاء مبادرة حوض النيل في 22 فبراير 1999 تطوراً مؤسسياً مهماً. فقد أنشأت المبادرة منصة انتقالية أتاحت للدول المشاطئة المشاركة إجراء المشاورات وتعزيز التعاون الفني والسعي إلى تحقيق التنمية المشتركة. كما دعمت التحليل الهيدرولوجي، وتبادل الخبرات المهنية، وبناء القدرات المؤسسية، وإعداد المشروعات. ووفرت برامجها الفرعية في النيل الشرقي ومنطقة بحيرات النيل الاستوائية قنوات للتعاون تتلاءم مع الظروف المختلفة لكل منطقة. ويعرض التاريخ المؤسسي للمبادرة نشأتها بوصفها ترتيباً انتقالياً إلى حين إنشاء إطار دائم للتعاون.
وأثبتت تجربة المبادرة إمكان إحراز تقدم في المجالات العملية على الرغم من استمرار الخلافات القانونية والسياسية الأوسع. وفي الوقت نفسه، لم يكن متوقعاً من مؤسسة فنية انتقالية أن تحسم جميع القضايا المتعلقة بالاتفاقيات التاريخية، أو التفسيرات القانونية، أو الأمن المائي الوطني.
وبالتوازي مع مسار التعاون الفني، تفاوضت دول الحوض على الاتفاقية الإطارية التعاونية بغرض الانتقال من الترتيب الانتقالي الذي مثّلته مبادرة حوض النيل إلى إطار قانوني ومؤسسي دائم. وفُتحت الاتفاقية للتوقيع عام 2010، فوقّعتها إثيوبيا وأوغندا وتنزانيا ورواندا وكينيا، ثم وقّعتها بوروندي عام 2011. أما مصر والسودان فلم توقّعا عليها، إذ ظلت الخلافات، ولا سيما حول صياغة المادة 14(ب) المتصلة بالأمن المائي، من أبرز المسائل التي حالت دون التوصل إلى قبول شامل للاتفاقية.
وعلى خلاف اتفاقية عام 1959، لا توزع الاتفاقية الإطارية التعاونية كميات ثابتة من المياه، بل تحدد مبادئ وحقوقاً والتزامات عامة تتصل بالانتفاع المنصف والمعقول، والتنمية المستدامة، وتبادل المعلومات، والتدابير المزمع اتخاذها، وحماية البيئة. وقد دخلت الاتفاقية حيز النفاذ بالنسبة إلى أطرافها في 13 أكتوبر 2024، فاتحة مرحلة جديدة في التطور المؤسسي للحوض، مع بقاء تحدي المشاركة الشاملة من دون حل.
من الاتفاقية إلى المفوضية: اختبار التحول المؤسسي
تنص الاتفاقية الإطارية التعاونية على إنشاء مفوضية حوض نهر النيل بوصفها مؤسسة دائمة تُعنى بتنسيق التعاون بين الدول الأطراف، وتيسير تبادل البيانات والمعلومات، ودعم التخطيط المشترك، وتعزيز تطبيق مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول، والإسهام في منع المنازعات وتسويتها من خلال آليات التشاور المؤسسي. ومن ثم، يمثّل الانتقال من مبادرة ذات طابع انتقالي إلى مفوضية تُنشأ بموجب اتفاقية نافذة تحولاً مهماً في البنية المؤسسية للتعاون الإقليمي.
ويتمثل التحدي الأوسع في أن إنشاء مؤسسة لا تضم جميع دول الحوض لا يكفل، في حد ذاته، قيام إطار مؤسسي جامع لإدارة مياه النيل. ولذلك، ستتوقف القيمة الإقليمية للمفوضية على قدرتها على تحقيق منافع ملموسة، والإبقاء على قنوات التواصل مع الدول غير الأطراف، والحفاظ على الخبرات الفنية المفيدة التي طورتها مبادرة حوض النيل، والحيلولة دون تحول التباين القانوني إلى انقسام مؤسسي دائم.
المادة 14(ب): تباين الرؤى بشأن الأمن المائي في سياق سد النهضة
كانت المادة 14(ب)، المتعلقة بالأمن المائي، من أكثر أحكام الاتفاقية الإطارية التعاونية تأثيراً في مسار المفاوضات بين دول حوض النيل. فعلى الرغم من التوافق على معظم أحكام الاتفاقية، بقيت صياغة هذه المادة موضع تباين، ولا سيما بشأن كيفية التوفيق بين مبدأ الانتفاع المنصف والمعقول، والالتزام بعدم التسبب في ضرر ذي شأن، وحماية الأمن المائي والاستخدامات القائمة.
ولذلك، أُدرجت الأجزاء غير المحسومة من المادة في ملحق بالاتفاقية، وكُلّفت مفوضية حوض نهر النيل بالسعي إلى التوصل إلى صيغة توافقية بشأنها خلال ستة أشهر من إنشائها.
فمن منظور عدد من دول المنبع، ينبغي ألا يُفسَّر مفهوم الأمن المائي على نحو يكرّس أنماط استخدام تاريخية أو يقيّد إمكانات التنمية المستقبلية. وفي المقابل، ترى دول المصب أن هذا المفهوم لا ينفصل عن حماية السكان والاقتصادات التي تعتمد بدرجة كبيرة على انتظام التدفقات. ومن ثم، تعكس المادة 14(ب) خلافاً أوسع حول كيفية الموازنة بين الحق في تطوير استخدامات جديدة وضرورة حماية الاستخدامات القائمة، وبين متطلبات التنمية واعتبارات الأمن المائي.
ولا تقتصر أهمية المادة على صياغتها القانونية، بل تكشف أيضاً اختلاف الرؤى حول ما إذا كان الأمن المائي ينبغي أن يحمي الأوضاع القائمة أساساً، أو يتيح مجالاً للتنمية المستقبلية، أو يوفر إطاراً يمكن من خلاله النظر في الشاغلين معاً. وبذلك، أصبحت المادة تعبيراً مكثفاً عن الخلاف التاريخي والقانوني الأوسع داخل الحوض.
ما وراء المادة 14(ب): قضايا قانونية وإجرائية أوسع
لا تقتصر الصعوبات التي تواجه الحوض على حكم قانوني واحد، بل تشمل أيضاً الإخطار المسبق، ونطاق تبادل المعلومات وتوقيته، وتقييم الآثار البيئية والاجتماعية، والتشاور بشأن التدابير المزمع اتخاذها، وإدارة الجفاف، وتنسيق التشغيل، والإجراءات المتاحة عند اختلاف الدول.
وتكتسب هذه المسائل أهميتها لأن المبادئ القانونية العامة لا تصبح فعالة إلا عندما تُترجم إلى إجراءات واضحة. فالالتزام بالتعاون يتطلب تحديد المعلومات التي ينبغي تبادلها ومواعيد تقديمها. كما يتطلب الالتزام بعدم التسبب في ضرر ذي شأن تقييماً موثوقاً، ومشاورات جادة، ورصداً مستمراً، وتدابير مناسبة للتخفيف من الآثار. أما الانتفاع المنصف والمعقول، فيحتاج إلى عملية يمكن من خلالها فحص العوامل ذات الصلة وإعادة تقييمها مع تغير الظروف الهيدرولوجية والسكانية والاقتصادية.
ولذلك، لا يحتاج الحوض إلى الاتفاق على الصياغات المجردة فحسب، بل إلى ممارسات موثوقة تساعد على تقليل عدم اليقين، ودعم التخطيط، ومعالجة الخلافات قبل تصاعدها. ولا تقتضي هذه الممارسات بالضرورة أن تتخلى الدول عن مواقفها القانونية الأوسع، إذ يمكنها أن تسمح بالتعاون العملي مع إبقاء المسائل السياسية والقانونية المختلف عليها قيد الحوار.
سد النهضة: من مشروع تنموي إلى محور للتفاوض الإقليمي
أعاد سد النهضة الإثيوبي الكبير طرح كثير من الأسئلة التاريخية التي واجهت الحوض بصورة أكثر وضوحاً. فبالنسبة إلى إثيوبيا، يرتبط المشروع بتوليد الطاقة الكهرومائية والتنمية الوطنية وتوسيع نطاق الحصول على الكهرباء. أما مصر، فتتركز شواغلها الرئيسية على الأمن المائي والآثار المحتملة للملء والتشغيل، ولا سيما أثناء فترات الجفاف الممتد. ويجمع موقف السودان بين المنافع المحتملة الناتجة عن تنظيم التدفقات والحصول على الكهرباء، وبين الاعتبارات المرتبطة بسلامة السد وتبادل البيانات وتنسيق التشغيل.
وقد أظهر إعلان المبادئ لعام 2015 أن مصر وإثيوبيا والسودان استطاعت الاتفاق على التزامات عامة تتعلق بالتعاون، والانتفاع المنصف والمعقول، ومنع الضرر ذي الشأن، وتبادل المعلومات، وسلامة السد، وتسوية الخلافات بالوسائل السلمية.
غير أن المفاوضات اللاحقة أظهرت صعوبة تحويل هذه المبادئ العامة إلى قواعد تفصيلية تنظم الملء، والتشغيل السنوي، والتعامل مع الجفاف والجفاف الممتد، وتبادل البيانات، وتسوية المنازعات.
ولا تتسم هذه الصعوبة بطابع فني محض، إذ قد تُقيّم ترتيبات التشغيل المقترحة أيضاً في ضوء ما يمكن أن يترتب عليها من آثار بالنسبة إلى المواقف القانونية الأوسع والمشروعات المستقبلية. ولذلك، تمثل مفاوضات سد النهضة عملية مرتبطة بمشروع محدد، واختباراً أوسع لقدرة دول الحوض على إدارة التغيير.
وقد يعتمد إحراز التقدم على ترتيبات تعالج الشواغل التشغيلية العملية مع السماح للأطراف بالحفاظ على مواقفها القانونية الأوسع. ولن تؤدي هذه الترتيبات إلى حسم جميع الخلافات التاريخية، لكنها يمكن أن تقلل عدم اليقين وتوفر ظروفاً أكثر قابلية للتنبؤ والتعاون.
ما وراء سد النهضة: آفاق أوسع للتعاون في حوض النيل
على الرغم من الحضور البارز لسد النهضة في الخطاب السياسي والإعلامي، فإن قضايا حوض النيل لا تُختزل في الخلاف الثلاثي المرتبط بالسد. فالحوض يضم إحدى عشرة دولة، ويشتمل على نظم مائية وبيئية متنوعة، تمتد من البحيرات الاستوائية والنيلين الأبيض والأزرق إلى الأراضي الرطبة في جنوب السودان والدلتا المصرية. كما تواجه دوله قضايا تتجاوز السدود وتوزيع المياه، من بينها حماية النظم البيئية، ومكافحة التلوث وتدهور الأراضي، وإدارة الفيضانات، وتطوير الملاحة، وتعزيز الأمن الغذائي، والربط الكهربائي وتجارة الطاقة، والتكيف مع تغير المناخ.
ومن شأن اختزال الحوض في قضية واحدة أن يحجب مجالات أوسع للتعاون. إذ يمكن للدول إحراز تقدم في عدد من المصالح المشتركة من دون انتظار تسوية جميع الخلافات القانونية، بما في ذلك تحسين الرصد الهيدرولوجي، وتطوير نظم الإنذار المبكر، وربط شبكات الكهرباء، وحماية الأراضي الرطبة، ورفع كفاءة استخدام المياه، وتنسيق الاستجابة للكوارث. وقد يسهم التعاون العملي في هذه المجالات في تحقيق منافع ملموسة وبناء الثقة اللازمة لمعالجة القضايا الأكثر حساسية.
لماذا استمرت الخلافات؟
استمرت الخلافات لأن كل دولة تقرأ النيل من موقع جغرافي وتجربة تاريخية مختلفين. فالدولة التي تعتمد على تدفقات تصلها من خارج حدودها تنظر إلى القدرة على التنبؤ بوصفها ضرورة أمنية، بينما ترى الدولة التي لم تستفد من مواردها المائية بالقدر الذي تطمح إليه أن توسيع الاستخدام يمثل حقاً تنموياً وسيادياً. ويؤدي هذا الاختلاف في المواقع إلى اختلاف في ترتيب الأولويات حتى عندما تتفق الدول على المبادئ العامة.
كما ساهمت الروايات الوطنية في ترسيخ المواقف. فقد ارتبط النيل في بعض الدول بالبقاء والاستمرارية التاريخية، وفي دول أخرى بالعدالة والتنمية وتصحيح الاختلالات الموروثة. وعندما تتحول المياه إلى رمز للهوية والسيادة، يصبح التوصل إلى حلول وسط أكثر صعوبة، لأن أي تنازل فني قد يُفسر داخلياً باعتباره تنازلاً سياسياً.
ويضاف إلى ذلك غياب مؤسسة واحدة مقبولة من جميع الدول وقادرة على جمع البيانات، ومراجعة المشروعات، وتنسيق التشغيل، ومنع المنازعات قبل تصاعدها. وقد أنشأت مبادرة حوض النيل مساحة مهمة للتعاون، بينما وفرت الاتفاقية الإطارية التعاونية أساساً قانونياً للدول الأطراف؛ إلا أن استمرار تفاوت المشاركة يعني أن البنية المؤسسية للحوض لا تزال غير مكتملة.
ويضيف عدم اليقين الفني مستوى آخر من التعقيد. فقد تعتمد الدول نماذج هيدرولوجية وافتراضات تخطيط وتقديرات للمخاطر تختلف من دولة إلى أخرى. وعندما تكون الثقة السياسية محدودة، قد تُفهم الخلافات الفنية من خلال اعتبارات أوسع تتصل بالسيادة والأمن الوطني. وتساعد هذه الظروف على تفسير إمكان تحقيق تقارب فني في بعض المجالات من دون الوصول إلى تسوية سياسية شاملة.
التقلبات المناخية والمخاطر المشتركة
تزيد التقلبات المناخية من صعوبة إدارة الحوض، لأنها تجعل الأنماط التاريخية للتدفقات أقل قدرة على توفير أساس ثابت للتخطيط. وقد تواجه أجزاء من الحوض فترات جفاف أطول أو فيضانات أشد، إلى جانب ارتفاع درجات الحرارة وزيادة التبخر وتغير مواسم الأمطار. كما يتزايد الطلب على المياه والطاقة والغذاء مع النمو السكاني، واتساع المدن، وتزايد الاحتياجات الزراعية، في وقت تتصاعد فيه الضغوط على النظم البيئية.
وفي ظل هذه الظروف، لا تستطيع أي دولة أن تعالج المخاطر منفردة. ففاعلية إدارة الجفاف تعتمد على معرفة أوضاع الأمطار والتخزين والتدفقات في أجزاء متعددة من الحوض، كما تتطلب إدارة الفيضانات معلومات سريعة وتنسيقاً عابراً للحدود. ولذلك، يحول تغير المناخ تبادل البيانات والتخطيط المشترك من خيار دبلوماسي مرغوب إلى ضرورة عملية.
ويمكن أن يشمل التعاون إعداد توقعات مشتركة، والاتفاق على مؤشرات للجفاف، وتنسيق نظم الإنذار المبكر، ورصد الأوضاع البيئية، والتواصل الطوعي بين مشغلي المنشآت المائية. ولا تتطلب هذه التدابير من الدول التخلي عن ملكية مشروعاتها أو عن سلطتها الوطنية في اتخاذ القرار، بل يمكن أن تحسن الاستعداد، وتحد من الأضرار التي يمكن تجنبها، وتتيح خيارات تشغيل تعود بالنفع على أكثر من دولة.
مسارات عملية نحو تعاون تدريجي
لا ينبغي أن يظل إحراز تقدم عملي في التعاون مرهوناً، منذ البداية، بالتوصل إلى اتفاق شامل يحسم جميع القضايا التاريخية والقانونية. إذ يمكن البدء بمجالات محددة تلتقي فيها مصالح الدول، مثل تبادل البيانات في الوقت شبه الحقيقي، وتطوير نماذج هيدرولوجية مشتركة، وإنشاء نظم للإنذار المبكر، وتنسيق الاستجابة لحالات الجفاف والفيضانات، وإجراء تقييمات مشتركة لآثار المشروعات الكبرى.
ويمكن أيضاً توسيع نطاق التعاون ليشمل تجارة الكهرباء والربط بين شبكات الطاقة، والاستثمار في أنماط زراعية أكثر كفاءة في استخدام المياه، وحماية الأراضي الرطبة ومستجمعات المياه، والحد من التلوث. ومن شأن التركيز على المنافع المتبادلة أن ينقل النقاش من مسألة توزيع المياه وحدها إلى سؤال أوسع يتعلق بكيفية تحقيق منافع مشتركة وتقاسمها على نحو منصف.
ويتطلب هذا المسار الجمع بين المرونة والوضوح. فالمرونة ضرورية للتكيف مع التحولات المناخية والتنموية، في حين يعزز الوضوح القدرة على التخطيط ويحد من احتمالات سوء الفهم. ويمكن تحقيق التوازن بينهما من خلال اعتماد قواعد قابلة للمراجعة، وإجراء تقييمات دورية للتنفيذ، ووضع آليات متدرجة لمعالجة الخلافات، وضمان المشاركة المستمرة للخبراء وصانعي السياسات.
ولا ينبغي الخلط بين التعاون التدريجي وإرجاء القضايا الصعبة إلى أجل غير مسمى؛ فالغاية منه هي بناء ممارسات راسخة، وتكوين قاعدة مشتركة من الأدلة، وتعزيز الثقة بما يجعل معالجة تلك القضايا أكثر يسراً. وقد يؤدي نجاح التعاون في مجال معين إلى إيجاد حوافز وبناء علاقات مؤسسية تساعد على إحراز تقدم في مجالات أخرى.
خاتمة: من إدارة الخلاف إلى بناء تعاون قابل للاستمرار
تكشف مسيرة التعاون في حوض النيل أن الخلافات الراهنة لم تنشأ من واقعة منفردة، بل تراكمت عبر مراحل تاريخية تفاوتت فيها موازين القوة، والأولويات التنموية، ودرجة الاعتماد على مياه النيل، والأطر القانونية المنظمة للعلاقات بين الدول. فمن الاتفاقيات المبكرة، مروراً ببرامج التعاون الفني ومبادرة حوض النيل، وصولاً إلى اتفاقية الإطار التعاوني وسد النهضة، ظل السؤال الأساسي هو كيفية التوفيق بين تطلعات التنمية واعتبارات الأمن المائي داخل منظومة مترابطة لا تستطيع أي دولة إدارتها بمعزل عن غيرها.
ولا يتمثل التحدي في غياب المبادئ المشتركة بقدر ما يكمن في تحويلها إلى إجراءات واضحة وممارسات منتظمة. فالانتفاع المنصف والمعقول، وعدم التسبب في ضرر ذي شأن، وتبادل المعلومات، والتشاور، جميعها مبادئ تحظى بقبول واسع في صيغها العامة؛ غير أن فاعليتها تعتمد على الاتفاق بشأن كيفية تطبيقها، وتوقيت الإجراءات المرتبطة بها، وآليات التعامل مع الجفاف والتقلبات المناخية والمشروعات الكبرى. ومن ثم، فإن بناء تعاون قابل للاستمرار يتطلب مؤسسات موثوقة، وبيانات يمكن الاعتماد عليها، وقواعد تشغيل قابلة للتكيف، وقنوات دائمة للحوار الفني والسياسي.
ويشير تطور الحوض إلى أن الاستقرار لن يتحقق بمجرد العودة إلى ترتيبات الماضي أو القفز مباشرة إلى إطار قانوني شامل لا يحظى بقبول جميع الأطراف. وقد يكون المسار الأكثر واقعية هو الجمع بين الحوار السياسي والترتيبات العملية التدريجية، بما يسمح ببناء الثقة، وتعزيز القدرة على التنبؤ والتخطيط، وتوسيع مجالات المنفعة المشتركة. فالتعاون في حوض النيل ليس نتيجة لاتفاق واحد، بل عملية تراكمية تُبنى من خلال الالتزام المتبادل، والممارسة المستمرة، والقدرة على التكيف مع التحولات القانونية والهيدرولوجية والتنموية.
عن الكتاب
يستند هذا المقال إلى موضوعات يتناولها كتاب The Nile Basin: History, Diplomacy, and the Quest for Equitable Cooperation، للمؤلف أنتوني كون، الصادر عن دار ساركون بلس للنشر.
يتتبع الكتاب المسار التاريخي الذي تشكلت من خلاله العلاقات المائية في الحوض، ويشرح العوامل التي أبقت الخلافات قائمة، ويبحث في الفرص التي يمكن أن تفتح الطريق أمام تعاون أكثر توازناً واستدامة.
ولا يقدم الكتاب صيغة جاهزة لتسوية القضايا المعقدة، بل يضعها في سياقاتها التاريخية والقانونية والسياسية، ويدعو إلى فهم النيل بوصفه مجالاً للمصالح المتبادلة والمسؤولية المشتركة، لا مجرد مورد تتنافس عليه الدول.
ويجمع الكتاب بين البحث التاريخي، والقانون الدولي للمياه، والتحليل الدبلوماسي، وتطوير البنية التحتية، والتغيرات البيئية، والتعاون الإقليمي، مقدماً للقارئ عرضاً منظماً لكيفية تشكّل الأوضاع الراهنة وللأسباب التي تجعل التعاون المستدام يتطلب أكثر من مجرد الاتفاق على المبادئ العامة.